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PPP项目建设期绩效管理的实践与探索

河北建工投资有限公司

一、前言

PPP模式已成为当下公共产品和公共服务提供的重要方式之一,绩效考核是贯穿PPP项目全流程的重要工作环节。国家层面关于PPP项目绩效评价的政策文件很多,从国发(2015)42号文,到财金76号、113号和90号、92号文、10号文等规范性文件都对“按绩效付费”做了相应规定且趋势愈加严格。如何应对政府绩效考核已成为项目公司执行阶段风险防控的重大课题,关乎社会资本投资PPP项目的价值评价及投资收益。

目前,河北建工集团有限责任公司(以下简称集团公司)所属PPP项目大多处在建设期,而政府绩效考核普遍在项目运营期展开,提前探索应对“政府绩效付费”的措施在降低投资风险方面至关重要。本文梳理了建立全过程绩效考核体系的整体思路,并以实践中开展的建设期绩效考核为重点,探索如何开展建设期绩效考核工作,以达到辅助PPP项目平稳过渡到运营期、通过政府绩效考核的目的。同时,以集团公司某PPP项目为案例,分享对SPV建设期绩效管理的经验与做法,以供参考。

二、绩效考核的逻辑梳理

(一)概念辨析

通常意义上,业内说到“PPP项目绩效考核”是指站在政府角度,对项目公司所提供的公共服务质量和效率进行的考核,并用以作为“政府付费”的依据,主要考核项目运营期产出效果。而本文所探讨的“绩效考核”是指站在集团公司角度,对所属PPP项目全生命周期管理成果的考核,用以提高项目公司内部管理水平,防范经济风险。

(二)层次划分

PPP模式下,集团公司作为社会资本方与政府实施机构共同组建项目公司,掌握实际经营管理权,并作为总包单位负责项目施工任务,理论上即是建设方又是施工方。为避免“岗位职责”不分离导致内控混乱,集团授权其子公司河北建工投资有限公司(以下简称投资公司 )执行对其所属PPP项目公司的绩效考核管理工作。

三、绩效考核的框架体系构建

项目绩效评价作为项目管理的一种思想,主要目的在于使项目监管者了解项目的关键进展状况,发现项目执行过程中的问题。从理论上分析,绩效既是个目标,又是一个结果,总体上应建立以绩效目标实现为导向的绩效考核体系。PPP项目分为建设期和运营期,两阶段绩效考核体系如下:

(一)建设期考核

1、原则

建设期项目公司的主要任务是“可用性资产”的形成和“运营准备”,这意味着建设期主抓的是过程控制和“资产形成”。在建设期考核指标设定上应牢牢把握以上两块内容,首先强调项目公司为“可用性资产”的形成提供的服务质量和管理水平,其次强调所形成资产的质量。同时作为集团公司所属单位,要考核其为实现母公司战略发展目标所做出的努力及成果。

2、通用考核指标

一级指标(考核项目)及二级指标(考核内容):

①公司建设管理。包括履约情况、前期工作成效、组织协调、实施机构及其他外联单位满意度、制度建设;

②融资管理。包括融资到位情况、资金支付及回款;

③质量控制。包括质量控制、材料质量;

④进度管理。包括进度控制、产值情况;

⑤安全管理。包括安全制度、安全措施;

⑥党群工作。包括组织建设、廉政建设、思想政治工作、和谐企业、宣传文化工作、党政结合;

⑦其他管理工作。根据阶段性管理需要,目前暂设法律事务管理、BIM技术应用、制度落实情况。

(二)运营期考核

1、原则

PPP项目在运营期的目标是提供符合需要的公共产品,是以结果为导向的管理目标。广义上讲,考核指标的设定应能够充分评价项目公司的管理成果是否达到了预期的成本效益、项目产出及社会效益。狭义上考核指标应充分参考政府绩效考核指标并高于其标准,以保证SPV能顺利通过政府绩效考核。

2、通用考核指标

运营期管理工作考核指标分为共性指标和个性指标。

①共性指标,包括经营效益完成度(首个运营年度与常规运营年度考核重点不同,应分别设置考核指标)、内部管理、党群工作、公众满意度;经济效益完成度着重考核收到政府付费时限及经审定的可用性付费的金额。

②个性指标,内容围绕项目实施机构对项目公司的考核制定,标准应明确高于PPP合同中的规定。

四、建设期绩效考核具体案例分析

根据以上考核体系,以集团公司某PPP项目为案例,分享对SPV建设期绩效管理的实操经验与做法,以供参考。

(一)项目概况

1、项目简介

项目位于河北省XX县,该项目总投资人民币3.2亿元,项目采用PPP模式。项目合作期为14年(含建设期),其中项目建设期为2年。

2、项目经营内容

本项目是涵盖游泳馆、体育场馆、电影院、文化馆等多元化综合场馆,计划于2020年进入试运营阶段。

(二)绩效考核工作内容

1、梳理、分析项目的相关文件资料,重点研读实施方案及项目合同,明确项目的付费机制和相关的绩效考核内容。

2、现场考察、调研,了解项目执行情况及相关数据。

3、结合项目实际情况,成立考核小组,编制项目绩效考核方案。

4、根据上述指标体系框架,结合项目边界条件及技术参数,有针对性的构建评分细则及标准,节选如下:

考核项目

考核内容

评分标准

负责人

考核情况

得分

一、

公司建设管理

1、履约情况(6分)

①按照合同规定及时组建项目公司,办理相关证件(1分):公司章程、营业执照、开户许可证、公司印章等,少一项扣0.5分。

②履行承诺的项目公司管理机构及人员配备(1分):管理机构清晰、人员配备合理,相关制度齐全、组织架构完备能够满足公司运营得满分;出现一项不合格扣0.5分。

③按照规定履行对施工单位、监理单位、设备及原材料等的招标采购(2分):符合实施机构及集团相关规定,采购程序合理合规,资料齐全、归档资料清晰完备得满分;已进行招标采购但资料缺项,采购记录不能完整呈现的扣1分;发现一项未进行招标采购不得分;未按照《河北建工集团内部招标工作监督管理办法》实施招标采购的,发生一次不得分。

④按照规定与各主体签订合同并建立台账(2分):合同签订流程及内容不规范、台账更新不及时、合同归档不规范每发生一项扣0.5分,发现三项以上不得分;重要合同未签订不得分。

二、

融资资金管理

1、融资到位情况(15分)

①制定有效的融资计划(2分):融资到位时间与融资计划偏差较大的扣1分;融资计划未报投资公司运营管理部备案扣1分。

②与银行等金融机构建立良好的合作关系(2分):未与多家银行等金融机构充分对接、沟通融资贷款问题扣1分;重要时间节点未与银行等金融签署贷款合同不得分。

③能持续有效推进融资进度(3分)项目公司未与银行积极沟通并准备融资所需集团、担保公司、项目公司所需资料,包括但不限于:营业执照、开户许可证、财务报表、担保决议等,缺少一项,扣0.2分;项目公司未积极沟通政府部门办理融资所需证件影响融资进度,包括但不限于:入选财政部PPP项目库文件、土地证、环评的批复文件(环保局)、土地预审意见书(土地局)等(如融资已到位需提供与银行签订合同、批复文件),缺少一项,扣0.2分;非项目公司直接原因,但其并未采取有效手段推进证件办理,扣1分;确由银行或政府方原因导致耽误融资进度的问题未解决,项目公司积极协调或采取有效手段实施后仍未解决,不扣分。

四、

进度管理

1、进度控制(5分)

①编制施工总进度计划、年度计划、月度计划(2分):进度计划齐全、内容科学合理、台账清晰、年度计划报投资公司备案得满分;一项不符扣0.5分,三项不符不得分;进度计划格式不规范扣0.2分。

②关键节点进度按总进度计划完成(3分):上报投资公司的年度计划应报备当年关键节点,考核时按关键节点误期比例扣分(预计误期天数/总工期*总分);如若多个单项工程同时施工按误期率扣分(误期项目数/施工总项目数*总分);关键节点误期但确有客观原因证明非项目公司管理失责导致的不扣分;关键节点误期但项目公司采取有效控制措施,保障总体施工进度不滞后的不扣分。

2、产值情况(5分)

完成计划产值(5分):考虑工程实际进度与计划进度符合性,工期提前或误工期为0得满分;实际进度(实际已完成产值)占计划进度(计划完成产值)的比例与总分值的乘积为该项得分。

5、考核期分为半年、年终。半年考核突出过程管控,年终考核以“结果考核”为主。考核得分按权重计入年度总分。

6、考核方式采用定量考核和定性考评相结合。定量考核是将弹性较强的管理工作变成了考核性较强的“硬指标”;定性考评是在定量考核的基础上,通过测评的手段,从“质”的角度较为全面、立体的对考核单位作出评价。

7、汇总、分析、整理项目绩效考核内容,按照《办法》规定加权汇总当年综合考核得分,汇报考核结果,形成考核报告,兑现SPV领导班子成员年度绩效工资。

(三)工作中的重难点问题

1、“绩效考核”不单单是一个说法、一套方案,它更是一个专业的学科,需要有科学严谨的态度,谁考核?考核谁?考核什么?如何考核?指标权重如何设?考核的结果如何应用?这些是这个学科要解决的问题。

2、集团公司所属的PPP项目涵盖不同类型的工程施工及运营项目,《集团PPP项目投资管理办法》是从不同类型项目中衡量出一把标尺、一个整体框架。在总框架体系下,如何设定三级指标才能既保证公平公正,又照顾到所属各PPP项目技术特性,以实现不同PPP项目功能目标,仍是摆在我们面前的一个难题。

(四)考核后效果

1、通过前期资料分析和现场考核提出相关问题,并根据项目公司存在的问题提出了合理化建议,明确了建设期提供管理服务的标准及管理目标,规范了项目实施。

2、项目公司高度重视项目存在的问题并积极落实整改,提高了对绩效考核工作的认识。

3、指标设定强化定量分析,将比较抽象的目标尽量用可量化的指标描述出来,有助于项目公司更好地理解政府绩效考核的内容,为顺利过渡到运营期并通过政府绩效考核打好基础。

4、通过既有“激励”又有“约束”的考核,提高项目公司管理服务的质量和效率。

五、结束语

上述观点与见解,是投资公司运营管理部在执行《集团PPP项目投资管理办法》过程中的实践经验总结。由于集团PPP项目仍处于探索期,尚不成熟,不足之处在所难免,欢迎批评指正,同时也希望这些观点能够在企业PPP项目绩效管理问题上为同业提供一些思路和参考。

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